為什么說(shuō)BT不屬于PPP？
在政府明確提出政府和社會(huì )資本合作(Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱(chēng)PPP)模式之初，業(yè)內專(zhuān)家對BT(建設-移交)是否屬于PPP的問(wèn)題產(chǎn)生過(guò)爭論。在財政部出臺相關(guān)補充文件后，這個(gè)問(wèn)題得以厘清，但也只是在學(xué)術(shù)理論上，在具體實(shí)操中，對于BT與PPP的異同仍沒(méi)有清晰的認識。厘清概念，有益于增強認知
在財政部出臺相關(guān)補充性文件之前，一些業(yè)內專(zhuān)家認為BT屬于PPP，因為廣義PPP的定義為公私合作模式，即社會(huì )資本與政府進(jìn)行合作，參與基礎設施和公用事業(yè)的建設。從這個(gè)定義出發(fā)，幾乎涵蓋了當前所有政府與社會(huì )資本合作模式，包括BT、BOT(建設-運營(yíng)-轉讓)、BTO(建設-轉讓-運營(yíng))、BOOT(建設-運營(yíng)-擁有-轉讓)、TOT(轉讓-運營(yíng)-轉讓)等模式。
因此引發(fā)BT模式是否屬于PPP的爭議，很顯然出現爭議的原因在于對PPP模式的界定上。
截至目前，世界范圍內對PPP都沒(méi)有一個(gè)統一的定義。世界銀行的觀(guān)點(diǎn)認為“PPP是政府實(shí)體和私人實(shí)體之間為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而達成的長(cháng)期合同，在該合同下，私人實(shí)體承擔重要風(fēng)險和管理責任，并且其報酬和績(jì)效掛鉤”，有些國家則與“特許經(jīng)營(yíng)”等同看待。
我國不同部門(mén)甚至不同地區之間對PPP的定義都存在一定的差異。比如，財政部(財金[2014]76號)文件對PPP給出的定義：“政府和社會(huì )資本合作模式是在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì )資本承擔設計、建設、運營(yíng)、維護基礎設施的大部分工作，并通過(guò)‘使用者付費’及必要的‘政府付費’獲得合理投資回報;政府部門(mén)負責基礎設施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監管，以保證公共利益最大化。”國家發(fā)展改革委(發(fā)改投資[2014]2724號)采用的定義則與財政部的存在差異：“政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購買(mǎi)服務(wù)、股權合作等方式，與社會(huì )資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔及長(cháng)期合作關(guān)系。”
財政部側重于“財務(wù)測算”的角度;國家發(fā)展改革委則偏向“增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力”、“特許經(jīng)營(yíng)”，著(zhù)眼于服務(wù)國家宏觀(guān)經(jīng)濟政策。從本質(zhì)上看，這兩個(gè)定義并沒(méi)有沖突的地方，只是側重有所不同，但在具體操作時(shí)，各地方政府在理解上出現了一些偏差，有些地方所有項目都想做成PPP，但從財務(wù)測算的角度來(lái)講不是所有的項目都適合做PPP。
BT與PPP最重要的區別在于是否風(fēng)險共擔
BT模式雖然也體現“公私合作”的理念，但其本質(zhì)乃是墊資行為，因為BT模式下，項目建成即移交，一般周期為3~5年，政府還得為項目籌集資金，只是短暫地延緩付費時(shí)間，沒(méi)有起到緩解財政壓力的作用。財政部明確規定“PPP項目合作期限不得低于10年”，所有BT模式不屬于PPP也是顯而易見(jiàn)。具體來(lái)說(shuō)，存在以下幾個(gè)方面的區別：
第一，融資主體不同，這也是政府為什么大力推動(dòng)PPP模式一個(gè)最大的原因。BT模式下項目融資的主體是政府，相當于墊資的概念;PPP模式下融資主體由政府轉移到由政府和社會(huì )資本方或社會(huì )資本方獨立組建的項目公司，政府不再以工程回購的形式逐年回購，從政府的角度大大降低了政府債務(wù)風(fēng)險，降低財政壓力。
第二，政府與社會(huì )資本的關(guān)系發(fā)生變化。在BT模式下，政府與施工方實(shí)際上是一種雇傭關(guān)系，社會(huì )資本先墊資建設，政府再回購。在PPP模式下，政府與社會(huì )資本的這種雇傭關(guān)系轉變?yōu)楹献麝P(guān)系，合作最重要的概念就是風(fēng)險共擔，利益共享，而在BT模式下所有的風(fēng)險都由政府來(lái)承擔。
第三，在PPP模式下必須加入運營(yíng)(operate)的概念。BT實(shí)際上就是建設-移交，對施工方來(lái)說(shuō)，項目移交完，整個(gè)項目就結束了，PPP模式加入運營(yíng)的環(huán)節。無(wú)論是BOT或是BTO都是PPP模式，加入運營(yíng)的好處在于通過(guò)社會(huì )資本方專(zhuān)業(yè)持續的運營(yíng)，一方面使項目能夠產(chǎn)生收益;另一方面通過(guò)專(zhuān)業(yè)化的運營(yíng)降低項目整個(gè)生命周期的運營(yíng)成本，包括投融資成本、運營(yíng)成本，提高收益，實(shí)際上提高資產(chǎn)的運營(yíng)效率。
第四，PPP模式下，項目的規劃設計都是由項目公司主導進(jìn)行，這就意味著(zhù)在項目進(jìn)行規劃設計的時(shí)候，是從市場(chǎng)化的角度去考慮運營(yíng)，從而避免了項目建起來(lái)之后很難運營(yíng)的問(wèn)題。而在BT模式下，項目的規劃設計完全是由政府去主導進(jìn)行，政府在規劃設計的時(shí)候，不會(huì )過(guò)多地去考慮后續維護運營(yíng)的問(wèn)題，所以現在有很多已經(jīng)建成的項目轉化成PPP項目，就是因為政府主導項目規劃設計所產(chǎn)生的弊端，主要體現在運營(yíng)方面。比如建一個(gè)體育場(chǎng)，從政府的角度，目的就是為了提升形象工程，如果引入社會(huì )資本方，他要解決的就不只是形象工程問(wèn)題，他更多的是考慮后續如何賺錢(qián)的問(wèn)題，就會(huì )融入很多市場(chǎng)化的東西。
綜上，可得出結論，BT與PPP本質(zhì)上的區別在于項目全生命周期內是否“公私合作、利益共享、風(fēng)險共擔”。
(作者系中建政研信息咨詢(xún)中心PPP專(zhuān)家委員會(huì )投融資組組長(cháng)、星云基金創(chuàng )始合伙人)
