新常態(tài)下的新嘗試 —關(guān)于淮北市探索實(shí)施PPP融資建設模式的實(shí)踐思考
在國內宏觀(guān)經(jīng)濟下行、政府投資低迷的新常態(tài)下，如何吸引更多資金投入城鄉基礎設施、公共服務(wù)領(lǐng)域成為各級黨委、政府共同關(guān)注的重大問(wèn)題。近年來(lái)，面對財政增速大幅下滑、政府債務(wù)進(jìn)入償還高峰的嚴峻局面，淮北市主動(dòng)作為、大膽探索，積極推動(dòng)政府和社會(huì )資本合作（以下簡(jiǎn)稱(chēng)PPP模式）,著(zhù)力破解城市建設發(fā)展融資難題，不斷提升公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給能力，努力實(shí)現在改善民生中培育經(jīng)濟增長(cháng)新動(dòng)力。
一、 主要做法
去年，淮北市在城市公共自行車(chē)服務(wù)系統建設中推廣應用了PPP模式，在總結成功經(jīng)驗基礎上，該市加快完善運行機制，不斷拓寬試點(diǎn)范圍，今年以來(lái)，又將淮水北調工程、市人民醫院東院區、S101二期等8個(gè)重點(diǎn)項目以及一批市政道路納入實(shí)施。
一是加強組織領(lǐng)導。成立由市政府主要領(lǐng)導任組長(cháng)、分管領(lǐng)導任副組長(cháng)，市發(fā)改、財政、教育、科技、民政、人社、國土、環(huán)保、城鄉建設、交通、水利等相關(guān)部門(mén)主要負責同志為成員的領(lǐng)導小組，統籌協(xié)調解決重大問(wèn)題，指導推進(jìn)PPP試點(diǎn)工作；明確市建投集團全面負責PPP項目的實(shí)施。
二是制定出臺政策。為更好地鼓勵引導社會(huì )投資，將PPP模式推廣應用納入法制化軌道，制定了《淮北市人民政府關(guān)于推廣運用政府和社會(huì )資本合作模式的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，對PPP的適用范圍、操作模式、工作流程等都提出了明確具體要求；加快制定出臺PPP相關(guān)配套政策，確保了全市PPP模式的規范運行。
三是建立項目?jì)洹?/strong>從國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展規劃、行業(yè)專(zhuān)項規劃、公共服務(wù)及基礎設施項目?jì)鋷熘校瑢Ψ螾PP模式的項目進(jìn)行篩選，對符合要求的項目納入市、縣（區）PPP項目?jì)鋷欤皶r(shí)更新、統一管理。目前全市城市基礎設施2015—2017年滾動(dòng)規劃項目符合PPP模式的已納入項目庫。
四是推動(dòng)實(shí)質(zhì)運作。對于擬定發(fā)起的PPP項目，在通過(guò)物有所值評價(jià)和財政承受能力論證后，列入年度政府性投資項目計劃。在編制項目實(shí)施方案，經(jīng)本級政府或授權部門(mén)審定后，向社會(huì )公示進(jìn)行，通過(guò)公開(kāi)招標、競爭性談判等形式選擇合作伙伴。
五是強化綜合監管。將采用PPP模式運作項目資金支出，納入到政府財政預算，確保項目資金的撥付。同時(shí)市建投集團按照協(xié)議約定內容加強對項目實(shí)施的履約管理和績(jì)效評估，相關(guān)行政部門(mén)依法對項目實(shí)施監管，確保合作項目符合協(xié)議要求，保證公共利益最大化。
二、 存在問(wèn)題
在探索實(shí)施PPP模式過(guò)程中，存在一些困難和障礙，需要引起我們的高度重視。
一是政策法規不完善。目前我國直接用于PPP項目的法律法規，多以部門(mén)規章和地方規章的形式存在，缺少?lài)覍蛹壍腜PP法律，且部分現行部分法律法規并不適用PPP項目，甚至一些法律法規之間存在沖突，加之配套政策的不完善，國家和省級政府尚未制定出臺具體的操作細則，不僅給地方政府在推行PPP項目時(shí)帶來(lái)障礙，也直接影響到社會(huì )資本的進(jìn)入。
二是社會(huì )資本進(jìn)入意愿弱。就投資人來(lái)說(shuō)，我市PPP項目投資大、周期長(cháng)、收益相對較低，且多為非標準化、非證券化項目，投資人融資成本較高，加之在當前我國利益分配機制與相關(guān)風(fēng)險分擔機制尚未成熟的情況下，投資人對低利潤項目興趣不高；而市縣（政府）受地方財政緊張影響，加之缺乏政府補貼機制，對于PPP項目，特別是經(jīng)營(yíng)性收益較低項目，難以及時(shí)給予合理的利益補償，這也直接影響到社會(huì )資本參與合作的信心。
三是項目操作難度大。PPP項目推行實(shí)施中，無(wú)論是在立項審批，還是建設、運營(yíng)監管都涉及諸多部門(mén)，盡管明確市建投集團組織實(shí)施，但實(shí)際操作中不可避免地出現手續繁瑣、時(shí)限較長(cháng)的問(wèn)題。同時(shí)，每個(gè)項目由于情況不同，都要制定專(zhuān)門(mén)的規則、章程，加之一些項目由于合作對象較多，參與各方協(xié)調溝通的難度加大，也影響到?jīng)Q策實(shí)施的效率。此外，專(zhuān)業(yè)技術(shù)高層次人才的匱乏，也對項目實(shí)施帶來(lái)一定影響。
三、 幾點(diǎn)思考
為更好地促進(jìn)PPP模式推廣應用，要著(zhù)力做好以下幾個(gè)方面的工作。
一要健全完善法規政策。在當前國家尚未制定出臺法律法規之前，建議我省盡快制定出臺PPP管理的法規、政策，對社會(huì )資本和政府的權利義務(wù)進(jìn)行明確的規定和限制，確保運作過(guò)程更加合理、公開(kāi)、透明，切實(shí)保護投資人合法權益，解除投資后顧之憂(yōu)。
二要加強統籌協(xié)調管理。針對PPP實(shí)施繁瑣的問(wèn)題，要加快建立跨部門(mén)的PPP統籌協(xié)調和管理機構，統一負責PPP的推進(jìn)、協(xié)調和監督管理；同時(shí)，加強專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員的引進(jìn)和培養，切實(shí)提高工作效率。
三要加大政策扶持力度。鼓勵引導金融機構開(kāi)展PPP項目金融產(chǎn)品創(chuàng )新，積極爭取國家政策性扶持資金，由省市財政出資，吸引金融資本和社會(huì )資本參與，設立PPP項目發(fā)展支持基金，建立收益合理補償機制，為PPP項目提供金融信貸支持。
四要強化合作機制建設。要加快建立風(fēng)險分擔機制，合理公平的分配政府部門(mén)和私人在項目上的風(fēng)險；加快完善公共產(chǎn)品定價(jià)調價(jià)機制，切實(shí)保護社會(huì )投資的合法利益和社會(huì )公眾的集體利益。
