國外PPP中心概覽
編者按：本文歸納了世界銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）等國際機構關(guān)于PPP中心的研究成果，介紹了英國、南非、澳大利亞維多利亞州等國家或地區的PPP中心設置與運行情況。
國際經(jīng)驗表明，PPP中心是成功推廣應用PPP的重要支持機構，承擔著(zhù)政策咨詢(xún)、技術(shù)支持、能力建設、促進(jìn)或直接投資等重要職能。研究、學(xué)習國際PPP中心經(jīng)驗，有助于為我國各級PPP中心的建立與運行，促進(jìn)我國PPP實(shí)踐。
一、設立PPP中心的必要性
“PPP不是一場(chǎng)婚禮，而是一段婚姻”，是一段政府與市場(chǎng)的長(cháng)期合作關(guān)系。因此，PPP不僅僅是一種融資機制，更是一種管理機制、合作機制。政府要成功推廣應用PPP，需要制定完善的PPP政策和戰略，參與PPP項目的篩選準備、招標采購、合同管理、實(shí)施監督等全生命周期（這一過(guò)程長(cháng)達20-30年，甚至更長(cháng)）的管理，要求政府具備多方面的專(zhuān)業(yè)能力和相對穩定的政策。世界銀行指出，從國際經(jīng)驗看，政府在履行PPP職能時(shí)，普遍存在招標采購動(dòng)力不足、部門(mén)間協(xié)調不夠、專(zhuān)業(yè)技能缺失、交易成本過(guò)高、相關(guān)信息不全等機制性失效問(wèn)題，需要建立PPP中心予以彌補。
世界銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的研究均表明，凡是PPP市場(chǎng)較成熟的國家，都建立了國家PPP中心甚至地方PPP中心。作為PPP專(zhuān)門(mén)管理機構，PPP中心利用自身專(zhuān)業(yè)人員和大量外圍專(zhuān)家，可以為政府提供專(zhuān)業(yè)技術(shù)支持，有效解決政府在PPP管理上的機制性失效問(wèn)題，在成功推行PPP中發(fā)揮著(zhù)至關(guān)重要的作用。
二、PPP中心的主要職能
從全球范圍看，雖然各國PPP中心的職能依各自政治制度、法律框架、發(fā)展水平等不同而有所差異，但無(wú)論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家的，其主要職能包括：
1. 提出政策建議。包括為PPP立法、篩選適用PPP的行業(yè)、選擇合適的PPP模式、制定項目采購與實(shí)施程序、設計沖突解決機制等提出建議；
2. 參與項目審核。從PPP項目準備至合同簽署，全過(guò)程參與審核，決定項目是否適用PPP模式;
3. 提供技術(shù)支持。在項目識別、評估、招標采購、合同管理等環(huán)節，為政府提供技術(shù)支持，與市場(chǎng)投資人溝通互動(dòng)；
4. 提高政府能力。通過(guò)培訓等提高政府部門(mén)對PPP的正確認識，開(kāi)展相關(guān)能力建設；
5. 支持項目融資。通過(guò)直接投資項目，或代表政府發(fā)布項目信息以增強市場(chǎng)投資人信心，促進(jìn)項目融資；
6. 建立信息平臺。搭建PPP政策和項目信息平臺，幫助政府推介PPP項目，保證信息公開(kāi)透明，促進(jìn)市場(chǎng)競爭。
在PPP市場(chǎng)成熟的國家，PPP中心的工作重心開(kāi)始轉向分析項目的物有所值（Value for Money）、完善項目評估方法學(xué)、幫助項目持續獲得政治支持等，工作層面更加深入。
三、PPP中心的機構設置
國家層面的PPP中心設置主要有兩種方式：（1）設立于財政部，如英國、澳大利亞維多利亞州、南非等；（2）獨立于政府部門(mén)之外，如德國、韓國。國外成功運行的PPP中心大多設于財政部，如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織17個(gè)設立了PPP中心的成員國中，有10個(gè)國家將PPP中心設于財政部。這樣有利于將PPP與其他財政支出、政府債務(wù)等統籌管理。
地方層面是否設立PPP中心，很大程度取決于本國政府的經(jīng)濟規模與結構，以及投資決策權的下放程度。在英國、澳大利亞、巴西、德國、印度、墨西哥等許多國家，除設立國家PPP中心外，均設立了地方PPP中心。地方PPP中心在國家PPP中心支持、指導下，開(kāi)展本級PPP工作，以確保工作方法的一致性和最佳實(shí)踐經(jīng)驗的及時(shí)分享與推廣。
四、成功PPP中心的共性
很多國家的實(shí)踐、世界銀行與經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的研究表明，運行成功的PPP中心有如下共同特點(diǎn)：
1. 政府有推廣PPP的強烈政治意愿，PPP中心能得到政府強有力的支持；
2. PPP中心專(zhuān)注于解決政府機制性失效問(wèn)題；
3. 具有一定決策權力的PPP中心要比只承擔咨詢(xún)顧問(wèn)角色的作用更加顯著(zhù)；
4. PPP中心需實(shí)質(zhì)性參與項目，才能做好政府的助手。
五、國外PPP中心案例
英國、南非、澳大利亞（維多利亞州）是國際公認PPP市場(chǎng)較成熟的國家或地區，其PPP中心運行成功，具有代表性。我中心歸納了這三個(gè)PPP中心的情況作為案例，詳見(jiàn)附件。
案例1.
英國PPP中心簡(jiǎn)介
英國PPP管理機構發(fā)展分為兩個(gè)階段，第一階段（2010年前），財政部于1997年設立一個(gè)PPP工作組，負責PPP相關(guān)工作；第二階段（2010年后），財政部正式成立一個(gè)部門(mén)——基礎設施建設局（IUK, Infrastructure UK），統一負責PPP管理工作。
一、背景介紹
2010年前，英國對基礎設施的PPP模式主要采取“私人融資倡議”（PFI, Private Finance Initiative），即政府通過(guò)與市場(chǎng)投資人簽訂合同，由市場(chǎng)投資人設計-建設-融資-運營(yíng)-維護（DBFOM）基礎設施，合同期一般在15-30年。合同結束后，市場(chǎng)投資人將基礎設施無(wú)償移交給政府。在提高政府公共服務(wù)質(zhì)量方面，英國政府認為PFI規模雖小，但很重要。
2010年后，英國對PFI進(jìn)行改革，推出PF2，即由市場(chǎng)投資人設計-建設-融資-維護（DBFM）基礎設施。與PFI的主要區別是，在PF2中市場(chǎng)投資人不再參與基礎設施運營(yíng)；同時(shí)，財政部對負責PFI事務(wù)相關(guān)機構進(jìn)行了整合，成立了IUK，統一負責PPP工作。
二、法律框架
到目前為止，英國對PPP沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的立法，是通過(guò)財政部頒布規范性文件進(jìn)行管理。
在PFI階段，有3個(gè)政策性文件：《應對投資風(fēng)險》（2003）、《強化長(cháng)期伙伴關(guān)系》（2006）和《基礎設施采購：實(shí)現長(cháng)期價(jià)值》（2008）。
在PF2階段，有1個(gè)政策性文件：《PPP的新方式》（2012）。
三、職能定位
（一）PFI階段，PPP工作組的主要職能：
1. 負責PFI規劃和市場(chǎng)管理，目標是確保項目物有所值，促進(jìn)PFI市場(chǎng)發(fā)展；
2. 制定PFI政策；
3. 支持行業(yè)和地方政府開(kāi)發(fā)項目；
4. 審查PFI商業(yè)計劃，為重大項目審查組和項目審查組提供參考意見(jiàn)。重大項目審查組設在財政部，主要負責所有中央本級大項目審批，包括PFI項目；項目審查組設在財政部，主要負責監督獲得政府支持和由PPP工作組主導的PFI項目的審批；
5. 制定、出版英國政府PFI合同范本；
6. 為PPP執行工作組和基礎設施融資中心制定政策。PPP執行工作組隸屬財政部，于2006年成立，負責為PFI項目政府參與方提供支持，包括設計合同管理戰略、市場(chǎng)測試、合同變更、再融資等；基礎設施融資中心由財政部于2009年成立，對無(wú)法獲得市場(chǎng)融資的PFI項目提供貸款支持。
（二）PF2階段，IUK的主要職能：
1. 促進(jìn)市場(chǎng)投資人參與基礎設施建設；
2. 修訂基礎設施長(cháng)期規劃，確定優(yōu)先次序；
3. 牽頭與中央和地方政府、地方企業(yè)、政策制定者、投資者和基礎設施部門(mén)，共同實(shí)施《國家基礎設施規劃》中的PFI項目；
4. 為財政部起草PF2項目規劃、主要政策和指南等；
5. 為政府PF2項目和規劃部門(mén)提供支持，提高基礎設施交付能力;
6. 開(kāi)展國際合作，包括在PPP規劃和基礎設施方面為外國政府和開(kāi)發(fā)性金融機構提供幫助；在項目交付方面為外國政府官員提供培訓；借鑒國際最佳實(shí)踐，推進(jìn)IUK工作規劃；支持英國其他部門(mén)與機構的基礎設施項目開(kāi)發(fā)和投資等。
四、治理結構
英國財政部是PPP的主管部門(mén)。
2010年前，負責PPP運行的機構有兩個(gè)：（1）財政部的PPP工作組，除原職責外，還負責批準英格蘭地區的PFI交易（蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭的PFI交易由各地方負責審批）；（2）“英國合作伙伴關(guān)系”（Partnership UK），獨立于財政部，按公司化運營(yíng)，市場(chǎng)投資人占股51%，財政部和蘇格蘭主管部門(mén)分別占44%和5%，專(zhuān)項支持PPP工作組遴選的PFI項目，設計具體項目采購與投資策略，以市場(chǎng)化方式對項目和公司進(jìn)行投資。
2010年后，IUK合并了PPP工作組和“英國合作伙伴關(guān)系”的職能，統一管理實(shí)施PF2項目。
五、管理機構
六、PPP項目情況
（一）PFI階段項目情況
截至2012年3月，在PFI下共有717個(gè)項目，總投資547億英鎊。其中，648個(gè)處于運行階段。具體情況見(jiàn)附表。
（二）2014年IUK工作重點(diǎn)
1. 改善能源、交通、廢物處理、防洪、科學(xué)研究、水處理和通訊等經(jīng)濟基礎設施；
2. 繼續推進(jìn)《國家基礎設施規劃》中的前40個(gè)項目工作；
3. 確保未來(lái)5年完成2000億英鎊投資，大部分將來(lái)自于市場(chǎng)投資人；
4. 支持有政府參與投資的主要基礎設施項目；
5. 引入“擔保計劃”（UK Guaratees scheme）,避免基礎設施投資延誤。
附表. 英國PFI項目情況
案例2.
南非PPP中心簡(jiǎn)介
南非PPP中心設在財政部下，于2000年成立。
一、背景介紹
南非政府對PPP的定義是，通過(guò)政府與市場(chǎng)投資人簽訂合同，由市場(chǎng)投資人進(jìn)行建設運營(yíng)基礎設施，將項目全生命周期中的資金、技術(shù)和運營(yíng)等方面的主要風(fēng)險轉移給市場(chǎng)投資人。PPP項目主要分3類(lèi)：（1）市場(chǎng)投資人提供公共服務(wù)，由政府付費；（2）市場(chǎng)投資人從政府獲得特許經(jīng)營(yíng)權，由使用者付費；（3）前兩種的混合模式。
二、法律框架
在國家和省級層面，PPP項目法律法規有《公共財政管理法案（法案1/1999）》、《關(guān)于PPP的財政部令第16號》和《財政部業(yè)務(wù)指導》。
市級層面有《市級財政管理法案（法案56/2003）》、《市級財政規章（2005）》和《財政部/省級部門(mén)和地方政府服務(wù)實(shí)現與PPP指南（2007）》。
三、職能定位
1. 管理項目開(kāi)發(fā)基金。項目開(kāi)發(fā)基金的初始資金來(lái)自南非政府和雙邊、多邊機構的贈款，專(zhuān)門(mén)用于墊付行業(yè)主管部門(mén)的部分咨詢(xún)顧問(wèn)費用。為了不影響項目可行性研究的公正性，該基金只有在可行性報告獲得財政部批準后才可支付。這種資金一般為有償使用，由市場(chǎng)投資人償還，對于事先約定的行業(yè)或地區的特定項目也可無(wú)償支持；
2. 篩選和發(fā)布PPP項目需求，參與部分示范項目融資；
3. 幫助國家和省級財政部門(mén)規范PPP工作；
4. 參與項目可行性研究、采購和管理等，為政府提供技術(shù)支持；
5. 制定規則框架，開(kāi)發(fā)最佳實(shí)踐指南，提供培訓，發(fā)布信息，在PPP中推行黑人經(jīng)濟振興政策等，為PPP創(chuàng )造良好環(huán)境。
四、治理結構
PPP管理工作由財政部及其PPP中心、國家和省級政府部門(mén)、市級政府共同承擔，直接向國會(huì )或公選的立法機構負責。財政部對項目采用PPP的可行性、采購、物有所值評估報告和項目合同管理方案等4個(gè)環(huán)節進(jìn)行審批。
五、管理機構
PPP中心設6個(gè)處，共20人。其中，專(zhuān)業(yè)人員14人，管理人員6人。具體情況如下：
1. 項目評估處，負責國家和省級項目的總體評估。2名專(zhuān)業(yè)人員。
2. 市級項目評估處，為市級項目提供總體評估。3名專(zhuān)業(yè)人員，1名顧問(wèn)。
3. 信息處，評估各類(lèi)項目中的信息技術(shù)。1名專(zhuān)業(yè)人員。
4. 風(fēng)險分析處，審查PPP模式對項目的適用性，評估是否物有所值。3名專(zhuān)業(yè)人員。
5. 績(jì)效監管與評估處，負責項目實(shí)施期內的合同管理。2名專(zhuān)業(yè)人員。
6. 商業(yè)開(kāi)發(fā)處，負責媒體、出版和報告。2名專(zhuān)業(yè)人員。
六、PPP項目情況
1997-2000年，南非在收費公路、供水、監獄、旅游等領(lǐng)域，開(kāi)始7個(gè)PPP項目試點(diǎn)。截至2009年2月，共有73個(gè)PPP項目。其中，19個(gè)項目正在建設和運行中，價(jià)值約20.6億美元。
南非PPP項目情況（單位：個(gè)）
案例3.
澳大利亞維多利亞州PPP中心簡(jiǎn)介
澳大利亞的PPP工作先在地方各州試行，其中維多利亞州的PPP規模最大，工作開(kāi)展得最好。該州的PPP中心，即“維多利亞PPP合作中心”(Partnership Victoria)情況如下：
一、背景介紹
維多利亞州對PPP的定義是，由市場(chǎng)投資人提供資金，通過(guò)設計-建設-融資-運營(yíng)-維護（DBFOM）、設計-建設-融資-運營(yíng)（DBFO）和設計-建設-融資-維護（DBFM）等方式建造基礎設施和提供相關(guān)服務(wù)。如果政府采購的服務(wù)不涉及基礎設施建設，就不算作PPP。
“維多利亞PPP合作中心”設在州財政局。
二、法律框架
澳大利亞對PPP沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法，于2008年11月頒布一系列國家政策與指南對PPP進(jìn)行規范，各州在此基礎上再制定本地的指南。
三、職能定位
1. 制定財政局的PPP政策與規章；
2. 扮演顧問(wèn)角色。在項目準備階段，幫助采購部門(mén)從費用角度審核PPP的適用性；
3. 制定合同管理政策，對政府的合同管理經(jīng)理進(jìn)行專(zhuān)業(yè)培訓，監督合同管理并就重大問(wèn)題向財政局長(cháng)和內閣提出獨立建議，分享合同管理經(jīng)驗；
4. 向PPP項目提供咨詢(xún)意見(jiàn)，落實(shí)相關(guān)政策，維護政策的完整性，評估項目成本和預算，協(xié)助財政局審批項目；
5. 開(kāi)展培訓，提高公共和市場(chǎng)投資人能力。
四、治理結構
州財政局是PPP的主管部門(mén)，負責制定政策和規章，審批項目，監管PPP項目的重大問(wèn)題，向財政局長(cháng)及內閣提出獨立建議。2000年，州財政局設立了“維多利亞PPP合作中心”，協(xié)助開(kāi)展相關(guān)工作。
五、管理機構
“維多利亞PPP合作中心”隸屬于財政局商務(wù)與基礎設施風(fēng)險管理小組，共有12名全職雇員，專(zhuān)業(yè)涉及法律、經(jīng)濟、金融和工程等。
其經(jīng)費來(lái)自財政預算。
六、PPP項目情況
維多利亞州PPP項目主要集中在公共建筑、水處理、醫院、公路、監獄、學(xué)校等。截至2013年底，共簽署23個(gè)項目合同，總投資156.4億美元。其中2個(gè)已終結，14個(gè)開(kāi)始提供服務(wù)，7個(gè)完成合同簽訂。
澳大利亞維多利亞州PPP項目情況
