地下管廊建設推PPP 八大管線(xiàn)結束分割自治時(shí)代
隨著(zhù)地下管廊建設上升為國家戰略，城市“看海”、“蜘蛛網(wǎng)”、“馬路拉鏈”等現象或成為歷史。
繼7月底國務(wù)院常務(wù)會(huì )議部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設之后，8月10日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設的指導意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)正式公開(kāi)，這份3000余字的《意見(jiàn)》或將帶動(dòng)萬(wàn)億級投資的地下綜合管廊建設推向高潮，同時(shí)有望結束各大管線(xiàn)公司分割自治的局面。
北京國興合眾合咨詢(xún)事務(wù)所執行合伙人李尚靜接受《華夏時(shí)報》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，管線(xiàn)公司背后存在著(zhù)利益博弈，現在城市管廊建設一方面在行政上強制企業(yè)入廊，另一方面在商業(yè)上邀請入廊單位分攤或出資建設管廊，以此來(lái)平衡利益格局。
每年拉動(dòng)萬(wàn)億投資
今年入汛以來(lái)，我國多地遭暴雨頻襲，“逢雨看海”已成為大多數城市的通病。由于我國地下基礎設施建設滯后于地面城市建設，“城市內澇”、“馬路拉鏈”、“蜘蛛網(wǎng)”等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，這些都與管廊建設有關(guān)。
目前，城市的管線(xiàn)主要涵蓋供水、排水、燃氣、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)八大類(lèi)管線(xiàn)，而地下綜合管廊則是要將這些分散在地上地下的管線(xiàn)全部融入到地下綜合管廊中，形成一條各類(lèi)管線(xiàn)的地下“高速公路”。
推進(jìn)地下綜合管廊建設，除了解決城市內澇、反復開(kāi)挖路面、架空線(xiàn)網(wǎng)密集等問(wèn)題外，在經(jīng)濟下行壓力不減的情況下，還有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動(dòng)社會(huì )資本投入、打造經(jīng)濟發(fā)展新動(dòng)力。
大岳咨詢(xún)公司總經(jīng)理金永祥對《華夏時(shí)報》記者說(shuō)：“地下管廊建設是個(gè)很有潛力的投資機會(huì )，這不僅是穩增長(cháng)的重要手段，也是城市發(fā)展的需要。”
今年4月， 住建部部長(cháng)陳政高在全國城市地下綜合管廊規劃建設培訓班上稱(chēng)，以每年建設8000公里管廊和每公里管廊造價(jià)1.2億元估算，地下綜合管廊每年能帶動(dòng)1萬(wàn)億元的投資。
地下綜合管廊市場(chǎng)空間巨大，而且經(jīng)濟效應較大，橫琴新區地下管廊經(jīng)常被拿來(lái)作為一個(gè)典型案例。
2009年8月14日，國務(wù)院正式批復《橫琴總體發(fā)展規劃》，橫琴新區開(kāi)發(fā)上升為國家戰略，當地財政收入只有約4000萬(wàn)元的經(jīng)濟基礎，地方?jīng)Q定開(kāi)展投資約20億元的綜合管廊項目建設。最終，橫琴新區不僅消除了“拉鏈路”、“蜘蛛網(wǎng)”現象，同時(shí)也為城市地下空間開(kāi)發(fā)利用提供了基礎，提升了土地價(jià)值，也節約了土地資源。
橫琴新區管委會(huì )公共建設局負責人劉勇介紹：“總投資近22億元、全長(cháng)33.4公里的珠海橫琴綜合管廊建成了，而今橫琴因建設地下管廊產(chǎn)生的直接經(jīng)濟效益就超過(guò)80億元。”
現有利益格局或打破
業(yè)內人士認為，這次《意見(jiàn)》最大的亮點(diǎn)在于明確入廊要求：“城市規劃區范圍內的各類(lèi)管線(xiàn)原則上應敷設于地下空間。已建設地下綜合管廊的區域，該區域內的所有管線(xiàn)必須入廊。”
目前，地下管廊分為廊體和管線(xiàn)兩部分，而管線(xiàn)部分則主要掌握在各大管線(xiàn)公司手里。由于體制分割，不同的管線(xiàn)牽扯到的利益主體不同，這也是導致城市建設中“你挖了我填，你填好我再挖”的根源。李尚靜說(shuō)，原有的管線(xiàn)采用直埋方式，管線(xiàn)單位都有自己的施工部門(mén)和養護部門(mén)，在單次工程投入上要比地下管廊一次性分攤要少很多。
金永祥認為：“管線(xiàn)公司是既得利益者，入不入管廊是企業(yè)自己的事，這次《意見(jiàn)》等于打破了這種既得利益的格局，強調必須入管廊，因為你不入廊你的管線(xiàn)就沒(méi)處安放。”
《意見(jiàn)》還明確提到三不原則：“在地下綜合管廊以外的位置新建管線(xiàn)的，規劃部門(mén)不予許可審批，建設部門(mén)不予施工許可審批，市政道路部門(mén)不予掘路許可審批。”這也將進(jìn)一步堵住管線(xiàn)公司自行鋪線(xiàn)，明確了建設需要“通盤(pán)考慮”，不能“各自為政”。
PPP成管廊建設主導
打破當前的管廊建設模式，不僅需要協(xié)調各方利益關(guān)系，而且還涉及資金的問(wèn)題。
在國務(wù)院常務(wù)會(huì )議上，國務(wù)院總理李克強表示，要在城市地下綜合管廊建設中開(kāi)展政府和社會(huì )資本合作(PPP)模式，要關(guān)注這一模式的回報率。“這么大的城市總量，不可能完全依靠財政進(jìn)行大規模的基礎設施建設，還要采取綜合的商業(yè)運作方式。”李克強說(shuō)。
可見(jiàn)，PPP將是地下綜合管廊建設主要推廣模式，也是主流投融資渠道之一。
此次《意見(jiàn)》中也提出，“鼓勵社會(huì )資本組建項目公司參與城市地下綜合管廊建設和運營(yíng)管理”，同時(shí)鼓勵入廊管線(xiàn)單位優(yōu)先共同組建或與社會(huì )資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會(huì )，公開(kāi)招標選擇建設和運營(yíng)管理單位。
金永祥認為，《意見(jiàn)》已經(jīng)給出了解決方案，“要用PPP建設管廊，必須要對現有制度框架形成突破，對于管廊建設實(shí)施PPP模式需要體制和機制的建設。”
今年4月，財政部公示2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市名單，并為首批試點(diǎn)的十個(gè)城市提供了專(zhuān)項資金補助，對采用PPP模式達到一定比例的給予一定的補助獎勵。其中蘇州建成的地下綜合管廊成為我國的模板。
濟邦咨詢(xún)董事長(cháng)張燎認為，目前國內綜合性的管廊用PPP模式建設存在很多困難，可能還需要相當長(cháng)一段時(shí)間的摸索，“我個(gè)人建議先試點(diǎn)，暫緩大面積推開(kāi)。”
這次《意見(jiàn)》同時(shí)明確完善融資支持。“鼓勵相關(guān)金融機構積極加大對地下綜合管廊建設的信貸支持力度，為地下綜合管廊項目提供中長(cháng)期信貸支持，積極開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)權、收費權和購買(mǎi)服務(wù)協(xié)議預期收益等擔保創(chuàng )新類(lèi)貸款業(yè)務(wù)。”
北京政企合盈經(jīng)濟咨詢(xún)中心執行合伙人李剛向《華夏時(shí)報》記者表示，目前PPP項目中還沒(méi)有看到商業(yè)銀行在融資和長(cháng)期貸款融資方面出臺更多的政策。雖然個(gè)案貸款有改進(jìn)，但不具有普遍意義。目前項目實(shí)施方案設計融資結構時(shí)還需要征詢(xún)銀行意見(jiàn)，銀行分支機構一般都需要一事一議地請示匯報，效率不高。
張燎說(shuō)，PPP融資難主要是融資擔保結構設計難，“主要是以商業(yè)銀行為主的信貸機構不熟悉結構化項目融資，銀行只熟悉和信賴(lài)實(shí)物抵押的擔保方式。”
除了銀行融資，這次管廊計劃同時(shí)將地下綜合管廊建設列入專(zhuān)項金融債支持范圍予以長(cháng)期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設運營(yíng)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項目收益票據，專(zhuān)項用于地下綜合管廊建設項目。
